PENGEMBANGAN PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PROSES MUSYAWARAH PERENCANAAN PEMBANGUNAN

PENGEMBANGAN PARTISIPASI MASYARAKAT DALAM PROSES MUSYAWARAH PERENCANAAN PEMBANGUNAN

Dr. Ana Sopanah SE, MSi, Ak., CMA, CA, CIBA

Direktur INSPIRE Consulting

  1. PENDAHULUAN

Kegiatan perencanaan tidak terlepas dari perkembangan politik kepemerintahan, sosial ekonomi dan teknologi serta perubahan paradigma perencanaan dan manjemen publik. Dalam tahap perkembangannya, perubahan itu selalu menyelaraskan dan menyesuaikan dengan aturan perundang-undangan yang baru. Sebagaimana dengan Undang-undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional Pemerintah Pusat maupun Daerah diwajibkan menyusun Perencanaan Pembangunan Nasional dan Daerah. Hal ini didasarkan atas Undang-undang Nomor 23 Tahun 2003 tentang Pemilihan Presiden, Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Undang-undang Nomor 17 tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Undang-undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, Undang-undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan dan tanggung jawab Keuangan Negara serta beberapa peraturan pemerintah diantaranya Peraturan Pemerintah No. 20 tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah dan Peraturan Pemerintah No. 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementrian/Lembaga, Pemerintah dan Pemerintah Daerah. Pemerintah wajib menyusun Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP/RPJPD), Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM/RPJMD) dan Rencana Kerja Pemerintah (RKP/RKPD) sebagai rencana tahunan. Penyusunan dokumen rencana pembangunan tersebut dilakukan melalui proses koordinasi antar instansi pemerintah dan proses partisipasi seluruh pelaku pembangunan dalam suatu forum Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang)[1] sebagaimana diatur dalam Surat Edaran Bersama Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala BAPPENAS dan Menteri Dalam Negeri 1354/M.PPN/03/2004 dan 050/744/SJ tentang Pedoman Pelaksanaan Forum Musrenbang dan Perencanaan Partisipatif Daerah yang kemudian diperjelas dalam Surat Edaran Bersama Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala BAPPENAS dan Menteri Dalam Negeri 0259/M.PPN/I/2005 dan 050/166/SJ tentang Petunjuk Teknis Penyelenggaraan Musrenbang Tahun 2005.

Yang dimaksud dengan Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) adalah satu kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk menghasilkan rencana-rencana pembangunan dalam jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan yang dilaksanakan oleh unsur penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat pusat dan daerah. Prinsip Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) yang diselenggarakan harus berdasarkan demokrasi dengan prinsip-prinsip kebersamaan, berkeadilan, berkelanjutan, berwawasan lingkungan, serta kemandirian dengan menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan nasional. Disamping itu, SPPN disusun secara sistematis, terarah, terpadu, menyeluruh, dan tanggap terhadap perubahan. Semetara Asas SPPN diselenggarakan berdasarkan asas umum penyelenggaraan negara adalah terdapat Asas kepastian hukum, tertib penyelenggaraan Negara, kepentingan umum, keterbukaan, proporsionalitas, profesionalitas dan akuntabilitas. SPPN bertujuan untuk: mendukung koordinasi antar pelaku pembangunan; menjamin terciptanya integrasi, sinkronisasi, dan sinergi baik antar daerah, antar ruang, antar waktu, antar fungsi pemerintah maupun antara pusat dan daerah; menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, dan pengawasan; mengoptimalkan partisipasi masyarakat; dan menjamin tercapainya penggunaan sumber daya secara efisien, efektif, berkeadilan, dan berkelanjutan[2]

  1. PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAN PENGANGGARAN DAERAH

Dengan diberlakukannya UU No. 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah setelah diamandemen menjadi UU No 32 tahun 2004 dan UU No 33 tahun 2004 telah membawa Paradigma baru pada sistem pemerintahan yang sentralistis menjadi desentralistis, sehingga implikasinya juga dirasakan dalam kegiatan perencanaan, yaitu dimana pemerintah daerah mempunyai tanggung jawab penuh dalam proses penyusunan, pelaksanaan dan pembiayaannya. Di samping itu yang tidak kalah pentingnya adalah proses demokratisasi yang ditandai dengan semakin besarnya peran masyarakat untuk ikut menentukan kebijakan dan strategi pembangunan daerah, sehingga tanpa proses pelibatan masyarakat akan menyebabkan legitimasi perencanaan berkurang atau tidak ada. Bertolak dari perubahan-perubahan di atas, di mana peran daerah dan masyarakat semakin besar, maka ada tiga isu penting yang terkait dengan kegiatan perencanaan daerah, yaitu; peningkatan kualitas proses perencanaan, pengembangan kapasitas kelembagaan perencanaan, dan optimasi sumber keuangan daerah.

Dr. Ana Sopanah SE, MSi, Ak., CMA, CA, CIBA Direktur INSPIRE Consulting

Disisi lain berkaitan dengan Perencanaan Pembangunan Daerah, dalam konteks Pemerintahan Daerah. Pertama, bahwa dalam rangka Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah disusun Perencanaan Pembangunan Daerah yang merupakan satu kesatuan sistem dalam Perencanaan Nasional. Substansi ini sejalan dengan ketentuan yang tercantum dalam Pasal 18 UUD 1945. Selanjutnya dinyatakan NKRI dibagi atas Daerah-Daerah Provinsi dan Daerah Provinsi itu dibagi atas Kabupaten dan Kota. Setiap Provinsi, Kabupaten dan Kota itu mempunyai Pemerintahan Daerah Sendiri, yang diatur dengan Undang-Undang. Dengan memperhatikan kerangka ini tercantum ketegasan tidak ada Negara dalam Negara. Artinya ada Benang Merah Perencanaan Pembangunan yang diatur secara nasional bersambung dengan Perencanaan Pembangunan Regional. Perencanaan Pembangunan antar Regional dan Lokal menjadi satu kesatuan, demikian juga sebaliknya.

Kedua, Perencanaan Pembangunan Daerah disusun untuk menjamin keterkaitan dan konsistensi antara Perencanaan Pembangunan Daerah dengan Penganggaran Daerah dalam konteks Keuangan Daerah. Memuat tentang Pedoman Pengurusan, Pertanggungjawaban dan Pengawasan Keuangan Daerah serta tatacara Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah, pelaksanaan Tatausaha Keuangan Daerah dan Penyusunan Perhitungan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah. Kemudian juga Perencanaan Pembangunan Daerah, harus berkorelasi dengan pelaksanaan Otonomi Daerah itu dalam arti luas.

Ketiga, Perencanaan Pembangunan Daerah harus dan wajib hukumnya memperhatikan dengan sungguh-sungguh tentang Pembagian urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan masing-masing Daerah. Dimana berdasarkan ketentuan yang tercantum dalam Pasal 13 ada sejumlah 16 jenis (ragam) urusan wajib yang harus dilaksanakan oleh Daerah. Sedangkan pada sisi lain ada urusan pemerintahan yang bersifat pilihan bagi satu Daerah. Urusan wajib itu secara nyata ada dan berada pada daerah itu. Serta berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan berpotensi dalam satu daerah. Bahkan urusan Pemerintahan pilihan ini dapat “dikemas sedemikian rupa “ menjadi potensi unggulan satu Daerah

  1. PROSES PERENCANAAN PEMBANGUNAN

Proses Perencanaan Pembangunan yang dilakukan sebenarnya merupakan proses cukup sederhana, dan siapa saja yang terlibat sesungguhnya bisa menyusun perencanaan ini asal, yang bertanggungjawab dalam hal ini adalah pemerintah. Pemerintah mempunyai political will serta good will untuk melibatkan masyarakat secara partisipatif. Proses Perencanaan Pembangunan merupakan:

  1. Proses Politik: Pemilihan langsung Presiden dan Kepala Daerah menghasilkan rencana pembangunan hasil proses politik (publik choice theory of planning) khususnya penjabaran Visi dan Misi dalam RPJM
  2. Proses Teknokratik: Perencanaan yang dilakukan oleh perencana profesional, atau oleh lembaga/unit organisasi yang secara fungsional melakukan perencanaan khususnya dalam pemantapan peran, fungsi dan kompetensi lembaga perencana
  3. Proses Partisipatif: Perencanaan yang melibatkan masyarakat (stake holders) Antara lain melalui pelaksanaan Musrenbang
  4. Proses Bottom-Up dan Top-Down: Perencanaan yang aliran prosesnya dari atas ke bawah atau dari bawah ke atas dalam hirarki pemerintahan

Beberapa proses perencanaan pembangunan untuk penganggaran daerah tersebut diatas agar terdapat peningkatan efektivitas dan efisiensi dalam perencanaan dan penganggaran daerah, maka perlu dilakukan perbaikan proses perencanaan dan pengganggaran. Beberapa prinsip penting yang harus dijalankan dalam reformasi perencanaan dan penganggaran daerah adalah:

Tabel 2.1: Kondisi yang diperlukan dalam perencanan dan penganggaran daerah[3]

Isu Kondisi Perlu
Informasi perencanaan

dan penganggaran

  • Harus ada informasi yang memadai mengenai prioritas dan perkiraan alokasi anggaran untuk pembangunan pada tahun perencanaan. Informasi ini merupakan saringan bagi usulan kegiatan yang diajukan pada tingkat perencanaan partisipatif (MusrenbangDesa/Kelurahan, Kecamatan, Daerah)
Komitmen Pejabat
  • Proses perencanaan harus berdampak langsung pada sektor, sehingga pejabat berwenang hadir dalam proses-proses penting perencanaan dan penganggaran
Metode konversi
  • Harus ada diskusi yang mendalam dan verifikasi antara masyarakat (yang mengajukan usulan) dan orang-orang yang memiliki kompetensi dalam bidang yang bersangkutan
Format yang digunakan
  • Harus ada format dan sistem informasi yang baik mengenai proses konversi usulan dari wilayah ke sektor untuk menjamin kelancaran proses perencanaan berikutnya dan meningkatkan akuntabilitas perencanaan partisipatif.
  • Proses pendokumentasian perencanaan dan penganggaran kalau bisa dilakukan secara digital dan tidak menyebabkan terjadinya interpretasi yang berbeda antar para pelaku.
Alur proses perencanaan

dan penganggaran

  • Harus ada hubungan yang langsung antara proses perencanaan partisipatif dan proses penganggaran.
Waktu
  • Urut-urutan penyusunan dokumen perencanaan dan penganggaran harus konsisten
Representasi dan kontrol

masyarakat

  • Partisipan yang mengikuti parencanaan partisipatif bukan hanya representasi wilayah tetapi juga representasi kelompok fungsional (kelompok tani, nelayan, dan NGO).
  • Masyarakat harus terlibat dalam proses penganggaran
Kapasitas
  • Fasilitator harus mampu membedakan program yang relevan untuk diajukan ke tingkat kabupaten

Isu-isu diatas dapat terlaksana apabila ada integrasi antara perencanaan jangka menengah dengan perencanaan tahunan daerah. Dan integrasi antara perencanaan tahunan dengan penganggaran.

  1. TAHAPAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN

Sebagaimana dalam amanat UU 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional maka tahapan perencanaan pembangunan dilakukan sama seperti tahap perencanaan lainnya seperti dalam menejemen perencanaan. Tahap ini melalui tahap:

  1. Penyusunan Rencana
  2. Rancangan Rencana Pembangunan Nasional / Daerah
  3. Rancangan Rencana Kerja Departemen / Lembaga SKPD
  4. Musyawarah Perencanaan Pembangunan
  5. Rancangan Akhir Rencana Pembangunan
  6. Penetapan Rencana
  7. RPJP Nasional dengan UU dan RPJP Daerah dengan Perda
  8. RPJM dengan Peraturan Presiden / Kepala Daerah
  9. RKP / RKPD dengan Peraturan Presiden / Kepala Daerah
  10. Pengendalian Pelaksanaan Rencana
  11. Evaluasi Kinerja
      1. Tahap Penyusunan dan Penetapan Rencana Progran Jangka Panjang (RPJP)

Tahap Penyusunan dan Penetapan Program Jangka Panjang (PJP) sebagaimana yang dimaksud dalam UU 25/2004 disusun dalam jangka waktunya 20 tahun yang memuat Visi, Misi, dan arah pembangunan. Tahapan itu melalui:

  1. Rancangan Rencana merupakan Proses Teknokratik oleh Bappenas/Bappeda
  2. Musrenbang dengan bahan Rancangan Rencana yang melibatkan masyarakat. Yang dimaksud dengan “masyarakat” adalah orang perseorangan, kelompok orang termasuk masyarakat hukum adat atau badan hukum yang berkepentingan dengan kegiatan dan hasil pembangunan baik sebagai penanggung biaya, pelaku, penerima manfaat maupun penanggung resiko.
  3. Penyusunan Rancangan Akhir.
  4. Penetapan Rencana (RPJP Nasional ditetapkan dalam bentuk UU sementara RPJP Daerah ditetapkan dalam bentuk Perda).
  5. Tahap Penyusunan dan Penetapan Rencanan Program Jangka Menengah (RPJM)

Penyusunan dan Penetapan Rencana Program Jangka Menengah (RPJM) baik untuk pemerintah pusat maupun pemerintah daerah dapat dijelaskan melalui alur/bagan/skema dibawah ini.

Gambar 2.1: Skema Penyusunan dan Penetapan Perencanaan Program Jangka Menengah (RPJM)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6)

Sementara berdasarkan UU No. 25/2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Daerah, ada dua dokumen pembangunan jangka menengah di daerah yaitu: 1). Dokumen Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) yang memuat arah kebijakan keuangan daerah, strategi pembangunan daerah, kebijakan umum, dan program satuan kerja perangkat daerah, lintas satuan kerja perangkat daerah, dan program kewilayahan disertai dengan rencana-rencana kerja dalam kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif dan 2). Dokumen Rencana Strategis Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renstra-SKPD) yang memuat visi, misi, tujuan, strategi, kebijakan, program, dan kegiatan pembangunan SKPD yang bersangkutan.

Dokumen Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) merupakan dasar bagi perencanaan dan penganggaran tahunan. Karena itu, RPJMD harus dapat dioperasionalkan dalam perencanaan dan penganggaran tahunan. Untuk mengintegrasikan berbagai masukan tersebut, perlu dilakukan musyawarah perencanaan dan penganggaran jangka menengah. Agar proses musyawarah berjalan efektif, perlu dikembangkan metode perencanaan jangka menengah partisipatif (misalnya: participatory scenario building). Unsur yang terlibat dalam proses musyawarah ini adalah: perwakilan kelompok wilayah (desa dan kecamatan), perwakilan kelompok fungsional (misalnya: kelompok petani dan nelayan), unsur dinas/badan/kantor pemerintah, dan DPRD. Proses ini juga bisa disebutkan Participatory Budgeting, karena kebijakan yang disusun secara partisipatif bukan hanya perencanaan, tetapi juga kebijakan anggaran untuk jangka menengah.

  1. Tahap Penyusunan dan Penetapan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD)

Untuk menyusun Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD), yang berfungsi sebagai dokumen perencanaan tahunan, Daerah perlu menyelenggarakan forum Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) secara berjenjang, mulai dari tingkat desa/kelurahan, kecamatan, kabupaten/kota hingga tingkat provinsi, termasuk penyelenggaraan Forum Satuan Kerja Perangkat Daerah Provinsi, Kabupaten dan Kota (Forum SKPD)[4]. Untuk Penyusunan dan Penetapan Rencana Kerja Pemerintah Pusat dan Daerah (RKP/D) dapat dilihat pada skema dibawah ini:

Gambar 2.2: Penyusunan dan Penetapan Rencana Kerja Pemerintah Pusat dan Daerah (RKP/D)

SEB MenPPN + MenKeu

  • Sinkronisasi Program KL/SKPD
  • Harmonisasi Dekon dan TP
  • Harmonisasi Dekon dan TP
  • Sinkronisasi Program KL/SKPD
  • Harmonisasi Dekon dan TP

Sementara berdasarkan UU No. 25/2004 dan UU No. 32/2004, penyusunan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) dimulai dengan kegiatan Bappeda menyusun Rancangan Awal RKPD. Selanjutnya Kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) menyiapkan Rencana Kerja (Renja)-SKPD sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya dengan mengacu kepada rancangan awal RKPD dan berpedoman pada Renstra-SKPD. Setelah Renja-SKPD tersusun, maka Kepala Bappeda mengkoordinasikan penyusunan rancangan RKPD dengan menggunakan Renja-SKPD.

Rancangan RKPD yang telah disusun oleh Bappeda menjadi bahan bagi Musrenbang dalam rangka penyusunan RKPD yang diikuti oleh unsur-unsur masyarakat dan penyelenggara pemerintahan. Musrenbang penyusunan RKPD diselenggarakan oleh Bappeda paling lambat bulan Maret. Berdasarkan hasil Musrenbang, Kepala Bappeda menyusun rancangan akhir RKPD. RKPD ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah dan menjadi pedoman penyusunan RAPBD.

  1. PERENCANAAN SEBAGAI ACUAN BAGI PENGANGGARAN

Penganggaran pada dasarnya adalah proses untuk menyusun rencana pendapatan dan belanja untuk suatu jangka waktu tertentu. Ini merupakan komponen yang penting dalam proses perencanaan strategis. Perencanaan anggaran lazimnya melibatkan kegiatan review kinerja anggaran tahun sebelumnya, pertimbangan kepada rencana strategis dan operasional tahunan dan prakarsa yang mungkin ditempuh untuk mengefektifkan pendapatan dan belanja melalui identifikasi sumber-sumber pembiayaan.

Demikian pula dengan Kebijakan Umum Anggaran (KUA) merupakan bagian dari dokumen Perencanaan Pembangunan daerah yang berfungsi sebagai pedoman dalam merencanakan pembangunan dan pengambilan kebijakan di Daerah. Dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah mempunyai fungsi yang sangat strategis karena menyangkut pilihan terhadap program, kegiatan dan kebijakan yang akan dilaksanakan oleh suatu Pemerintah Daerah. Oleh karena itu proses penyusunan dokumen perencanaan pembangunan haruslah betul-betul melibatkan partisipasi masyarakat, berdasarkan data yang akurat dan peka terhadap persoalan dan kebutuhan masyarakat sehingga dokumen perencanaan pembangunan mempunyai visi, orientasi dan korelasi terhadap persoalan-persoalan yang dihadapi oleh masyarakat sehingga subtansi dari dokumen perencanaan mampu menjadi solusi dalam memecahkan persoalan-persoalan yang dihadapi oleh masyarakat bukan justru menimbulkan persoalan baru di masyarakat. Dokumen perencanaan pembangunan (Berdasarkan UU No. 17 tahun 2003 tentang Keuangan Daerah, UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional)[5] disusun secara berjenjang dan berkala antara lain meliputi:

  1. Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJP Daerah), jangka waktunya 20 tahun, memuat Visi, Misi, dan arah pembangunan daerah yang mengacu kepada Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJP Nasional);
  2. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah yang selanjutnya disebut RPJM daerah untuk jangka waktu 5 tahun, berisi tentang penjabaran dari visi, misi dan program kepala daerah yang penyusunannya berpedoman pada kepada RPJP daerah dengan memperhatikan RPJM nasional. Memuat pula arah kebijakan keuangan daerah, strategi pembangunan daerah, kebijakan umum dan program satuan kerja perangkat daerah, lintas satuan kerja perangkat daerah dan program kewilayahan disertai rencana kerja dalam kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif;
  3. Rencana Kerja Pembangunan Daerah, selanjutnya disebut RKPD, merupakan penjabaran dari RPJM daerah untuk jangka waktu 1 (satu) tahun, yang memuat rancangan kerangka ekonomi daerah, prioritas pembangunan daerah, rencana kerja dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh Pemerintah daerah maupun ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat, dengan mengacu kepada Rencana Kerja Pemerintah;
  4. Kebijakan Umum Anggaran (KUA) merupakan penjabaran dari RKPD untuk jangka waktu 1 (satu) tahun. Merupakan Formulasi kebijakan anggaran (Budget Policy Formulation)
  5. Anggaran Pendapatan dan Belanja daerah (APBD) berfungsi sebagai perencanaan operasional anggaran (Budget operational planing). Merupakan penjabaran dan operasionalisasi dari dokemen perencanaan pembangunan yang secara berurutan meliputi: RPJMP Daerah, RPJM Daerah, RKPD dan Kebijakan Umum Anggaran (KUA).
  6. RPJP, RPJM dan APBD dibuat dalam bentuk Peraturan Daerah dan Kebijakan Umum Anggaran dibentuk berdasarkan kesepakatan antara Eksekutif dan Legislatif.

Dari penjelasan diatas maka dapat dilihat pada skema kesesuaian perencanaan dan penganggaran seperti dalam gambar berikut ini:

Gambar 2.3: Kesesuaian Perencanaan dan Penganggaran

RPJM Daerah

RPJP Daerah

RKP

RPJM Nasional

RPJP Nasional

RKP Daerah

Renstra KL

Renja – KL

Renstra SKPD

Renja – SKPD

RAPBN

RAPBD

RKA-KL

RKA – SKPD

APBN

Rincian APBN

APBD

Rincian APBD

Diacu

Pedoman

Dijabar

kan

Pedoman

Pedoman

Pedoman

Pedoman

Pedoman

Diperhatikan

Dijabar kan

Pedoman

Pedoman

Pedoman

Pedoman

Diacu

Diacu

Diserasikan melalui Musrenbang

UU SPPN

Pemerintah

Pusat

Pemerintah

Daerah

UU KN

Dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah dibuat secara berjenjang berdasarkan ketentuan Peraturan Perundang-Undangan dan dalam rangka untuk menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan dan pengawasan (Pasal 153 UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah). Dalam struktur berjenjang tersebut posisi Kebijakan Umum Anggaran (KUA) merupakan penjabaran dari dokumen perencanaan pembangunan diatasnya serta merupakan formulasi kebijakan untuk mengatasi persoalan-persoalan yang mengemuka di masyarakat dalam satu tahun anggaran. KUA haruslah merupakan pilihan terhadap program sedangkan APBD adalah dalam rangka mengoperasionalkan program tersebut termasuk menghitung berapa kebutuhan anggaran yang diperlukan untuk melaksanakan suatu program yang ada dalam KUA.

KUA kalau konsisten dengan peraturan perundang-undangan mempunyai fungsi yang sangat strategis karena program yang akan diselenggarakan dalam APBD nanti adalah program yang telah dituangkan dalam KUA tidak boleh melenceng dari itu. Oleh karena itu KUA harus diposisikan sangat penting oleh semua pihak baik para pengambil kebijakan atau elemen-elemen masyarakat. Kalau demikian maka tidak bisa tidak pembahasan KUA tidak boleh tertutup dari partisipasi masyarakat dan dibahas dalam ketergesa-gesaan, karena KUA menyangkut keberpihakan DPRD dan Walikota terhadap rakyat. Kalau kemudian program yang ada didalamnya adalah program yang dibuat dengan ”seolah-olah” bukan dengan ”sungguh-sungguh” maka rakyat yang akan menjadi korban. Padahal dari rakyatlah semua sumber pendapatan daerah dipungut[6].

Karena RAPBD merupakan dokumen perencanaan jangka pendek (1 tahun) yang menghendaki adanya kebijakan Umum Anggaran (KUA) APBD sebagai formulasi kebijakan anggaran (budget policy formulation), dan perencanaan operasional anggaran (budget operational planning), maka penyusunan KUA APBD termasuk kategori formulasi kebijakan anggaran yang menjadi acuan dalam perencanaan operasional anggaran. Formulasi kebijakan anggaran berkaitan dengan analisa fiskal, sedang perencanaan operasional anggaran lebih ditekankan pada alokasi sumber daya berdasarkan Strategi dan Prioritas (SP). Oleh karena itu, penyusunan KUA dan SP harus didasarkan pada Rancangan Pembangunan Jangka Menegah Daerah (RPJMD) sebagai dokumen perencanaan lima tahun.

Sementara untuk perencanaan dan penganggaran daerah dalam satu tahun, Rencanan Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) dari masing-masing Rencanan Kerja Satuan kinerja Pemerintah Daerah (Renja-SKPD) menjadi dasar untuk penyusunan KUA dan SP APBD melalui tahapan Musrenbang. Adapun alur dan skema kalender Perencanaan dan Penganggaran Daerah dapat dilihat pada bambar berikut ini :

Gambar 2.4: Skema Kalender Perencanaan dan Penganggaran Daerah

  1. PARTISIPASI DALAM MUSYAWARAH PERENCANAAN PEMBANGUNAN (MUSRENBANG)

Akhir-akhir ini, istilah Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) sangat populer dikalangan masyarakat, LSM serta kalangan akademis bahkan tidak ketinggalan pula istilah ini juga cukup melekat di pejabat publik baik eksekutif maupun legislatif. Istilah ini dipakai untuk perencanaan pembangunan dan penganggaran yang partisipatif dengan pola buttom up. Sebelumnya istilah untuk perencanaan pembangunan yang dipakai nama Musyawarah Pembangunan Desa/Kelurahan (Musbangdes/kel), Unit Daerah Kerja Pembangunan (UDKP) di tingkat Kecamatan, dan Rapat Koordinasi Pembangunan (Rakorbang) ditingkat Kabupaten/Kota. Meskipun namanya berganti semenjak keluarnya UU 25/2004 yang bermaksud untuk peningkatan partisipasi dalam perencanaan pembangunan, namun kenyataan dilapangan masih ditemukan pola-pola lama.

Musyawarah menjadi kata dan kegiatan yang paling tepat untuk karakter bangsa Indonesia dan konon musyawarah adalah cara-cara yang paling efektif untuk memecahkan berbagai masalah karena proses pelaksanaannya cukup domokrasi. Terdapat kesejajaran dan kesamaan hak bagi peserta musyawarah karena dalam prosesnya terdapat penghargaan dan pengakuan hak yang sama, kesempatan yang sama untuk menyampaikan aspirasi dalam musyawarah. Demikian pula kesediaan dan partisipasi dijunjung tinggi dalam musyawarah karena partisipasi merupakan sumber kekayaan ide dan inspirasi untuk memecahkan masalah. Sehingga, istilah partisipasi menjadi begitu sangat terkenal dam melekat dalam kegiatan musyawarah begitu pula dalam Musrenbang, sekalipun dalam metode penelitian, pendekatan partisipatif sudah berkembang sejak akhir tahun 80an.

Musyawarah atau musrenbang sebenarnya merupakan wadah representatif di desa/kelurahan yang mempu menyalurkan aspirasi masyarakat ke aras yang lebih tinggi merupakan suatu keharusan untuk segera dikembangkan. Penggantian kembali LMD/LKMD dengan suatu kelembagaan semacam Rembug Desa atau Parpatan Agung atau Badan Perwakilan Desa atau di LPMK nampaknya merupakan salah satu alternatif yang dapat ditempuh. Keberadaan lembaga semacam Rembug Desa yang mempunyai kewenangan untuk mengontrol jalannya pemerintahan desa, merupakan jaminan adanya partisipasi masyarakat desa terhadap program pembangunan yang ada di desa mereka[7].

Namun, seiring perubahan rezim itu, berubah pula cara berpikir dan pendekatan dalam pembangunan. Apalagi berkembang pula apa yang disebut dengan otonomi daerah. Hampir segala aktivitas pembangunan kemudian dilaksanakan dengan apa yang disebut dengan pendekatan partisipatif, pembanguan partisipatif dan segala macam hal disebut partisipatif. Bahkan karena sudah menjadi ”idola” maka pendekatan yang bottom up disebut pula dengan partisipatif. Entah, latah atau bagaimana hal ini terjadi. Namun ada semangat, atau kalau boleh dikatakan eforia partisipatif, rakyat memimpin, rakyat menjadi panglima. Ada hal lain yang kemudian disebut dengan partisipatif adalah dana block grant ke Desa/Kelurahan dari Pemerintah Kabupaten/Kota yang diberikan kepada desa/kelurahan pun disebut pula dana pembangunan partisipatif. Dari sini, kita mencoba menggali, benarkah apa yang disebut dengan partisipatif memang dilaksanakan sebagai sebuah proses belajar untuk melayani rakyat ataukah sebuah kepura-puraan (camouflagee)[8].

1. Asal Usul Partisipasi

Paradigma pembangunan partisipatif telah dipraktekkan banyak negara selama ini. Tetapi, dalam beberapa hal, praktek tersebut belum sesuai dengan hakekat pendekatan partisipatoris yang sebenarnya. Beberapa ciri dari praktek tersebut adalah: 1). Berorientasi pada sektor, basis wilayah kurang diperhatikan; 2). Berjangka pendek dan kuantitatif, efek peningkatan kapabilitas masyarakat melalui proses belajar secara jangka panjang tidak menjadi pertimbangan; 3). Berfokus pada penyediaan sumber/layanan, pengembangan organisasi dan norma-norma kurang diperhatikan; 4). Berorientasi alat dan teknik, partisipasi lebih dimaksudkan sebagai instrumen untuk memperoleh informasi dan aspirasi bagi perencanaan proyek; 5). Sudut pandang tidak fungsional, proyek dijalankan tanpa mempertimbangkan kemampuan fungsional masyarakat[9].

Dengan ciri yang demikian, praktek pembangunan telah ditingkatkan kinerjanya dari segi keberhasilan program/proyek secara kuantitatif, sudah melibatkan masyarakat secara nominal dalam pembangunan, dan telah memperkaya alat/tekniknya dalam analisis situasi dan identifikasi masalah/kebutuhan melalui penerapan Rapid Rural Appraisal (RRA), Partisipatory Rural Appraisal (PRA), Participatory Local Social Development (PLSD) dan lain sebagainya yang sebenarnya berasal dari Participatory Action Research (PAR) atau Participatory Local Action (PLA) dan sejenisnya. Tetapi, manfaat lebih jauh dalam bentuk meningkatnya kapabilitas masyarakat untuk sebuah kemandirian pembangunan secara berkelanjutan, belum tercapai. Program/proyek yang diselesaikan sangat kurang memberi “efek belajar dari pengalaman” kepada masyarakat. Dalam banyak kasus, pendekatan partisipatif bahkan menjadi alat kooptasi baru rezim berkuasa-bukan alat pembebasan, sehingga wajah penindasan dari pembangunan sebenarnya tetap ada, hanya terbungkus oleh jargon partisipasi[10].

Setelah tiga dekade pembangunan di negara berkembang negara menjadi otoritas tunggal sementara rakyat hanya partisipan, berkembang pemikiran baru bahwa pembangunan mestinya oleh rakyat itu sendiri dan pihak luar hanyalah fasilitator dalam memberdayakan rakyat. Dengan demikian, agenda mendesak adalah bagaimana mengantar rakyat untuk sampai pada posisi menjadi pelaku pembangunan, baik dari segi kemampuan maupun dari segi kelembagaan. Di sini, pembangunan menjadi lebih bermakna “peningkatan kemampuan (capability building) dan penguatan kelembagaan (institutional strengthening)”, pada komunitas berpendapatan rendah, terpinggirkan, terentankan dan tak berdaya yang menjadi sasaran pembangunan.

Konsep partisipasi kemudian bergeser maknanya, dari sebagai kata keadaan (keterlibatan rakyat dalam pembangunan) menjadi kata kerja (pendekatan untuk mengantar rakyat menjadi pelaku pembangunan). Pendekatan partisipatoris (participatory approach) menjadi jargon yang populer di balik pergeseran makna ini. Secara filosofis, pendekatan partisipatoris berbasis pada prinsip “proses belajar berdasarkan pengalaman (experience based learning process) untuk capability building dan institutional strengthening”[11], dengan capability building dan institutional strengthening itu pada gilirannya masyarakat akan tampil sebagai pelaku pembangunan yang mandiri.

Dalam praktek pembangunan, bentuk partisipasi yang paling dasar adalah berbagi informasi dimana umumnya para praktisi pembangunan memberitahukan kepada masyarakat lokal mengenai rencana suatu proyek pembangunan tertentu. Berbagi informasi ini tentu dalam perkembangannya dirasakan tidak cukup karena rakyat tidak merasa terlibat dan tidak tahu menahu mengenai kegiatan yang dilakukan untuk mereka. Karena itu kemudian para praktisi pembangunan dalam mempersiapkan suatu proyek pembangunan melakukan konsultasi terhadap masyarakat.

Dalam konsultasi pembangunan, berbagai aspirasi dan kebutuhan riil masyarakat umumnya hanya menjadi referensi saja bagi para pengambil keputusan. Pada kenyataan seringkali konsultasi hanya menjadi formalitas yang diperlukan untuk mengesahkan suatu proyek pembangunan. Sebagai akibatnya rakyat tetap merasa tidak memiliki proyek pembangunan tersebut dan proyek tersebut sebagian besar setelah selesai dilakukan tidak meninggalkan dampak pada masyarakat. Untuk mengembangkan rasa memiliki (sense of belonging) dari masyarakat terhadap proyek pembangunan kemudian dikembangkan pendekatan yang mendorong rakyat untuk berpartisipasi dalam beberapa tahap proyek pembangunan. Pendekatan kolaboratif ini diharapkan juga dapat mengefisienkan biaya pelaksanaan proyek karena adanya partisipasi dari masyarakat. Kolaborasi ternyata dalam refleksi yang dilakukan atas berbagai proyek pembangunan yang dilaksanakan ternyata tidak cukup untuk membuat masyarakat berdaya. Masyarakat memang menjadi lebih baik secara mikro namun dalam perspektif makro posisi masyarakat lokal tetap sebagai subordinat karena berbagai kebijakan makro yang akan mempengaruhi perikehidupan masyarakat tetap tidak dapat diakses oleh mereka

      1. Makna dan Hakekat dari Pendekatan Partisipatoris

Dalam perspektif pendekatan partisipatoris, pembangunan dimaknai sebagai proses bagi masyarakat untuk: (1) mengorganisasikan diri mereka menjadi pelaku pembangunan, guna menyelesaikan masalah serta untuk meningkatkan kemampuan manajemen sumberdaya dan organisasi, supaya mereka secara berkelanjutan dapat memperbaiki peningkatan kesejahteraan; (2) mentransformasikan sistem sosial lokal dan sistem sosial yang di atasnya menjadi sesuatu yang mempromosikan dan mendukung perwujudan lingkungan sosial yang mandiri, kolaboratif dan demokratis. Perlunya partisipasi masyarakat menurut Timur Mahardika[12] adalah, bahwa merealisasikan proyek pembangunan selama ini mudah mengalami ancaman kegagalan-kegagalan karena tidak melibatkan penduduk terkait dalam semua proses yang berhubungan dengan rancangan, formulasi dan implementasi atau pelaksanaan. Hal itulah yang mendorong munculnya suatu dukungan agar ditinggalkannya strategi “top-down” dan sebagai gantinya menghadirkan model interaksi dengan partisipasi. dengan demikian, partisipasi ditempatkan sebagai bagian terpenting dari proses pembangunan itu sendiri

Proses pembangunan dalam pendekatan partisipatoris dapat dibagi dalam tiga tahap. Setiap tahap mempunyai tujuan masing-masing. Tahap pertama, bertujuan agar masyarakat dapat menyadari situasi masalah yang mereka hadapi kemudian mengorganisasikan diri untuk memecahkan masalah tersebut. Tahap kedua, bertujuan agar pengalaman penyelesaian masalah tersebut tersebar kepada komunitas lain dan jaringan pengorganisasian diri menjadi lebih kuat. Tahap ketiga, bertujuan agar federasi organisasi terbentuk dalam jaringan yang ada sehingga aspirasinya dapat didengar dalam perumusan kebijakan dan perencanaan pembangunan.

Artinya, bagi pendekatan partisipatoris, pembangunan adalah proses perbaikan tatanan, yang didalamnya berlangsung transformasi sosial secara berkelanjutan, guna mewujudkan keseimbangan sosial yang menjamin kesejahteraan yang demokratis (tidak terlalu senjang), kolaboratif (pencapaian berbasis multipihak) dan mandiri (tidak bergantung tetapi berinterkoneksi dengan tatanan lain), melalui keberdayaan orang miskin lokal sebagai hasil dari capability building dan institutional strengthening yang difasilitasi oleh pihak luar untuk mereka.

Dengan prinsip experience based learning process, fokus dari pendekatan partisipatoris adalah bagaimana memfasilitasi masyarakat untuk menginisiasi kegiatan dalam pemecahan masalah melalui perencanaan, implementasi, monitoring dan evaluasi berdasarkan hasil konsultasi dan pengambilan keputusan diantara mereka sendiri. Fungsi fasilitasi dalam konteks itu tidak hanya bermakna pendampingan bagi proses yang berangsung dalam masyarakat, tetapi juga bermakna analisis terhadap potensi dan hambatan struktural-fungsional masyarakat dalam memecahkan masalahnya, serta langkah-langkah bertahap-sistematis dalam mengkondisikan experience based learning process.

Hakekat dari pendekatan partisipatoris adalah peningkatan kemampuan (capability building) dan penguatan kelembagaan (institutional strengthening) komunitas lokal melalui proses belajar berbasis pengalaman (experience based learning process) dengan cara melibatkan mereka dalam berbagai aspek dari proses pembangunan. Untuk itu, peranan orang luar (out-siders), baik pihak pemerintah maupun NGO (non governmental organization), dalam pendekatan partisipatoris mencakup tiga hal yakni penyadaran (conscientization), pengorganisasian masyarakat (community organizing) dan penghantaran sumberdaya (resources delivery). Pada dasarnya, inilah tiga tahapan operasional utama dalam pendekatan partisipatoris.

Penyadaran adalah proses memfasilitasi penanaman kesadaran kritis dan kepekaan kepada masyarakat untuk: (1) klarifikasi masalah dan identifikasi kebutuhan dalam hidup sehari-hari mereka; (2) pemahaman mengenai saling hubungan antara masalah dengan struktur sosial mereka; (3) refleksi kritis mengenai hakekat dari potensi dan hambatan mereka dari segi sumberdaya, relasi sosial, nilai-nilai dan norma-norma yang berkaitan dengan masalah mereka; (4) gambaran konkrit tentang sebuah struktur sosial alternatif yang memungkinkan direkonstruksi; (5) pengakuan tentang perlunya aksi kolektif bagi pemecahan masalah dan pemenuhan kebutuhan. Hasil dari penyadaran adalah “lahirnya pengakuan atas pola masyarakat lama yang mengkonstruksi kemiskinan dan lahirnya sebuah visi untuk perwujudan masyarakat alternatif yang terbebas dari kemiskinan”.

Pengorganisasian adalah pembentukan dan pengembangan organisasi dalam komunitas sebagai: (1) arena partisipasi warga komunitas, saling konsultasi serta tukar pengalaman, dan pengambilan keputusan kolektif; (2) arena pelatihan kepemimpinan yang berorientasi prestasi serta penanaman jenis kelakuan yang berpihak pada kepentingan kolektif; (3) arena pelatihan berbasis pengalaman untuk manajemen diri secara kolektif; (4) arena pelatihan bagi peningkatan pengetahuan, sikap dan keterampilan; (5) perlengkapan sosial untuk mengakumulasi pengalaman dalam aksi dan manajemen kolektif. Hasil dari pengorganisasian adalah terbentuknya “kerangka substansial untuk internalisasi nilai-nilai dan hubungan sosial alternatif dalam komunitas lokal”.

Penghantaran sumber daya adalah proses penghantaran tambahan sumber daya ke dalam komunitas berupa: (1) pemberian bantuan modal untuk mencukupi kebutuhan dan menstimulasi pertumbuhan ekonomi; (2) penyuluhan teknologi tepat guna untuk peningkatan keterampilan yang relevan; (3) pelatihan manajerial untuk meningkatkan kinerja pengelolaan usaha; (4) pelibatan tenaga ekspert untuk mendampingi komunitas bagi akses pengetahuan dan keterampilan teknis; dan sejenisnya. Hasil dari penghantaran tambahan sumber daya adalah “terpenuhinya kekurangan sumber daya dalam komunitas yang norma pengelolaannya ditentukan oleh mekanisme konsultasi warga komunitas dan wadah pengelolaannya melalui organisasi milik masyarakat”.

  1. Kerangka Acuan Musyawarah Perencanaan Pembangunan Pusar 2005 Rencana Kerja Pemerintah Pusat 2006
  2. Lebih lengkap lihat Undang-undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional, untuk lebih detail lihat dalam halaman lampiran tentang Substansi, Rujukan, dan Proses Pembuatan Dokumen Perencanaan Daerah Menurut UU25/2004
  3. Diadaptasi dari Kamelus, Deno, Ludwig, Jessica dan Suhirman 2004, Draf Rekomendasi dari tulisan yang merupakan bagian dari laporan studi tentang Efektifitas dan Efisiensi Perencanaan dan Penganggaran Daerah di Kabupaten Bima, Kabupaten Alor, dan Kabupaten Sumba Timur. Studi ini didukung dan merupakan bagian dari Proyek GTZ Promis NT.
  4. Lampiran Surat Edaran Bersama Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala BAPPENAS dan Menteri Dalam Negeri 0259/M.PPN/I/2005 dan 050/166/SJ tentang Petunjuk Teknis Penyelenggaraan Musrenbang Tahun 2005 Lebih lengkap untuk pembagian tugaas, kewnangan, mekanisme dan peserta musrenbang dapat dilihat pada halamam lampiran petunjuk teknis pengeyenggaraan musrenbang
  5. Untuk lebih detail dan lengkap lihat dalam halam lampiran Substansi, Rujukan, dan Proses Pembuatan Dokumen Perencanaan Daerah Menurut UU25/2004 dan lampiran Substansi, Rujukan, dan Proses Penganggaran menurut UU 17/2003 dan UU 32/2004
  6. Ana Sopanah, “Working Paper Lokakarya Rencana Aksi Nasional Pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah Studi Kasus APBD 2005 Kota Batu” disampaikan pada acara Lokakarya Rencana Aksi Nasional Pelaksanaan Desentralisasi dan Otonomi Daerah diselenggarakan oleh Pusat Kajian Pengembangan Otonomi Masyarakat dan Daerah (PUSKA-POMDA) FISIP Universitas Indonesia bekerjasama dengan Pusat Studi Otonomi dan Kebijakan (PSO&K) Universitas Muhammadiyah Malang di Unmuh Malang 16 Desember 2005
  7. Ketut Suwondo, Demokratisasi di Pedesaan Dalam Rangka Pelaksanaan Otonomi Lokal : Suatu Kajian Sosio Politik, Makalah di sampaikan pada Forum “Seminar Sehari Tentang Otonomi Pemerintahan Desa” yang diselenggarakan oleh DPRD Kabupaten Semarang pada tanggal 28 Februari 2000 di Ungaran

  8. Pietra Widiadi, Menerapkan Pendekatan Partisipasi, Berpura-Pura Atau Belajar: Kasus Kabupaten Sidaorjo, Makalah CéPAD, disampaikan dalam Forum Nasional FPPM Senggigi Lombok 27-29 Januari 2005
  9. Modul I Training on Participatory Local Social Development Planning (PLSDP), JICA-PMD-PSKMP Unhas, Makassar, 1-10 Agustus 2005
  10. Rahnema, Madjid, 1995. Partisipasi, dalam W. Sach, Kritik atas Pembangunisme. Jakarta: CPPM.
  11. Ohama, Yutaka, 2001. Participatory Approach, Modul dalam Pelatihan ‘Participatory Local Social Development: Theories and Practices’. JICA: Nagoya.
  12. Timur Mahardika, 2001, Pendidikan Politik Pemberdayaan Desa: Panduan Praktis, Pustaka Utama LAPERA, Jogjakarta. hal. 25

Leave a Reply